初級金融專業(yè)知識與實務考點：金融監(jiān)管實踐

一、我國的金融監(jiān)管體制

(一)金融監(jiān)管體制的概念

金融監(jiān)管體制是指金融監(jiān)管職責和權力分配方式的制度安排，涉及監(jiān)管的范圍、監(jiān)管的法律法規(guī)體系、監(jiān)管主體的確立及其監(jiān)管手段等，其中，金融監(jiān)管主體以及職能劃分構成了各國不同監(jiān)管體制的主要差異。

(二)我國金融監(jiān)管體制演進

改革開放前我國實行的是大一統(tǒng)的金融體系，中國人民銀行幾乎從事全部金融業(yè)的經營和管理工作，不存在現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管。1979年，中國農業(yè)銀行、中國銀行、中國建設銀行先后恢復或獨立。1984年1月，中國工商銀行正式成立，中國人民銀行的商業(yè)性業(yè)務基本剝離出去，開始專司中央銀行職責，自此我國有了真正意義上的金融監(jiān)管。大體上講，我國的金融監(jiān)管體制可分為如下階段：

(1)統(tǒng)一監(jiān)管階段(1984-1992年)。1984年1月1日，中國工商銀行與中國人民銀行正式分家，中國人民銀行成為專職的中央銀行。1986年1月7日，國務院發(fā)布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，指出中國人民銀行依法對金融機構進行登記、核發(fā)經營金融業(yè)務許可證和辦理年檢。這是我國第一部有關金融監(jiān)管的行政法規(guī)，標志著中國金融監(jiān)管向法制化方向邁出了第一步。這一階段，中國人民銀行作為全能的金融監(jiān)管機構，對金融業(yè)采取統(tǒng)一監(jiān)管的模式。

(2)“一行兩會”階段(1992-2003年)。1992年12月，國務院為了規(guī)范證券市場發(fā)展，決定將證券監(jiān)管職能從中央銀行分離，成立了國務院證券委員會和中國證券監(jiān)督管理委員會(中國證監(jiān)會)，中國的金融監(jiān)管開始向分業(yè)監(jiān)管邁進。1998年11月18日，成立中國保險監(jiān)督管理委員會(中國保監(jiān)會)，原由中國人民銀行行使的保險監(jiān)管權交由中國保監(jiān)會行使，我國金融分業(yè)監(jiān)管體制基本形成。在“一行兩會”體制下，中國人民銀行負責對全國的商業(yè)銀行、信用社、信托公司、財務公司等實施監(jiān)管。1998年，我國還對中國人民銀行實施了取消31個省分行、設立9個大區(qū)分行的機構改革，旨在加強中央銀行貨幣政策和金融監(jiān)管的獨立性，減少地方政府的干預c

(3)“一行三會”階段(2003年至今)。2003年3月，十屆全國人大一次會議審議批準了國務院機構改革方案，授權成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(中國銀監(jiān)會)，將原屬于中國人民銀行行使的銀行監(jiān)督職能剝離，交由中國銀監(jiān)會行使。中國人民銀行強化了制定和執(zhí)行貨幣政策有關的職能，同時被賦予金融穩(wěn)定、反洗錢、征信管理等和監(jiān)管有關的重要職能。至此，由中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會組成的“一行三會”分業(yè)監(jiān)管格局正式形成。

我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管主體包括中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會?！耙恍腥龝弊鳛槲覈F(xiàn)階段四大監(jiān)管主體各司其職，分工合作，共同承擔金融業(yè)的監(jiān)管責任。我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的基本特征是分業(yè)監(jiān)管。在目前的分業(yè)監(jiān)管體制下，中央銀行仍然承擔著重要的職責，在特殊情況下，經國務院批準，中國人民銀行有權直接對問題金融機構進行監(jiān)督檢查。

(三)我國金融監(jiān)管體制面臨的新挑戰(zhàn)

我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制不僅統(tǒng)一了監(jiān)管框架，加強了監(jiān)管專業(yè)化，提高了監(jiān)管效率，而且還有利于中央銀行更加有效地制定與執(zhí)行貨幣政策。從其實際運行以來所取得的成效來看，在總體上是值得肯定的。但是，近些年隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的發(fā)展迅猛，金融業(yè)開放加快，金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生了重大變化，分業(yè)監(jiān)管體制已顯現(xiàn)出明顯的不適應，面臨著諸多新挑戰(zhàn)。

(1)混業(yè)經營對我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)?！盎鞓I(yè)經營”是指在一個法人主體下，同時經營銀行;、證券、保險、信托等不同業(yè)務。隨著我國金融體制的不斷深化，我國金融業(yè)混業(yè)經營的趨勢開始顯露，已經出現(xiàn)了各種形式的混業(yè)經營的金融控股公司;同時以市場、產品、服務等方式的銀證合作、銀保合作和證保合作都在廣泛開展。然而，我國現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制是建立在分業(yè)經營基礎上的，在混業(yè)經營格局下仍然實行分業(yè)監(jiān)管架構，就會出現(xiàn)制度落后于市場的弊端，導致監(jiān)管失靈和低效。

(2)外資金融機構的涌人對我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)。隨著金融業(yè)的日益開放，越來越多的跨國金融集團開始進入我國金融市場，它們中的大部分是兼營銀行、證券、保險等多種金融業(yè)務的金融控股公司。我國國內金融機構的分業(yè)經營與外國金融機構的多業(yè)經營之間的競爭，孰優(yōu)孰劣一目了然。另外，國際金融創(chuàng)新業(yè)務的飛速發(fā)展，新型金融衍生工具不斷出現(xiàn)，既增大了金融業(yè)風險，又會使傳統(tǒng)的金融監(jiān)管制度、監(jiān)管手段失效。顯然，對于在傳統(tǒng)金融監(jiān)管方面尚缺乏經驗的我國來說，對用現(xiàn)代科學技術武裝起來的國際金融機構的監(jiān)管將會是新的挑戰(zhàn)。

二、我國的金融監(jiān)管理念

中國銀監(jiān)會在總結中外監(jiān)管經驗教訓的基礎上，確立了“管法人、管風險、管內控和提高透明度”的重要監(jiān)管理念，以及“四個監(jiān)管目標”和“六條良好監(jiān)管標準”。所謂“管法人”，是指注重對銀行業(yè)金融機構總體風險的把握、防范和化解。所謂“管風險”，就是以風險作為銀行監(jiān)管的主要內容和重點，圍繞信用、市場、操作等風險的識別、計量、監(jiān)測和控制，不斷改進監(jiān)管的方法和手段，努力管控銀行業(yè)風險，促使銀行體系穩(wěn)健經營。所謂“管內控”，就是要求銀行業(yè)金融機構建立起一套有效的內部管控機制。在此基礎上，監(jiān)管者的任務主要是督促銀行業(yè)金融機構不斷完善內控制度，改進內控水平和效果，提高風險管控能力。所謂“提高透明度”，是指要求銀行業(yè)金融機構披露相關信息，以加大市場約束力度。同時，要求銀行業(yè)監(jiān)管部門提高履行職責的透明度，規(guī)范監(jiān)管行為，接受公眾監(jiān)督?！八捻棻O(jiān)管目標”分別是：保護廣大存款人和消費者的利益;增進市場信心;通過宣傳教育工作和相關信息的披露，增進公眾對現(xiàn)代銀行業(yè)金融產品、服務的了解和相應風險的識別;努力減少銀行業(yè)金融犯罪，維護金融穩(wěn)定。“六條良好監(jiān)管標準”分別是：促進金融穩(wěn)定和金融創(chuàng)新共同發(fā)展;努力提升我國銀行業(yè)在國際金融服務中的競爭力;各類監(jiān)管設限科學、合理，有所為、有所不為，減少一切不必要的限制;鼓勵公平競爭，反對無序競爭;對監(jiān)管者和被監(jiān)管者實施嚴格、明確的問責制;高效、節(jié)約地使用一切監(jiān)管資源。

三、發(fā)達國家的金融監(jiān)管體制

由于國情不同，各國金融監(jiān)管體制在具體形式上呈現(xiàn)多樣化的特征。從各國的監(jiān)管實踐來看，金融監(jiān)管體制可分為一元多頭式、二元多頭式、集權式和跨國式四種類型。

(一)一元多頭式金融監(jiān)管體制

一元多頭式金融監(jiān)管體制是指全國的金融監(jiān)管權集中于中央政府，地方沒有獨立的權力，在中央一級設立兩家或兩家以上監(jiān)管機構，分別負責監(jiān)管國內不同金融機構的一種監(jiān)管體制。一元多頭式金融監(jiān)管體制以法國為代表。在法國當前的金融監(jiān)管體制中，銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)分別由銀行委員會、法蘭西銀行、金融市場管理局、保險與互助保險監(jiān)管局等部門分別履行監(jiān)管職能，具有典型的分業(yè)監(jiān)管特征。

(二)二元多頭式金融監(jiān)管體制

二元多頭式金融監(jiān)管體制是指中央和地方都對金融機構或金融業(yè)務擁有監(jiān)管權，且不同的金融機構或金融業(yè)務由不同的監(jiān)管機構實施監(jiān)管。二元多頭式金融監(jiān)管體制以美國、加拿大等聯(lián)邦制國家為代表。美國的聯(lián)邦政府和州政府都有權對金融機構發(fā)照注冊，聯(lián)邦政府一級包括聯(lián)邦儲備體系、聯(lián)邦存款保險公司貨幣監(jiān)理署和證券交易委員會等多個監(jiān)管機構，50個州政府各有金融法規(guī)，對在本州注冊的金融機構進行監(jiān)管。每個州都有審批、許可、監(jiān)管其轄區(qū)內金融機構的權力。

(三)集權式金融監(jiān)管體制

集權式金融監(jiān)管體制是指由中央的一家監(jiān)管機構集中行使金融監(jiān)管權。代表性國家有德國(2002年后)、日本(1998年后)等。2002年5月，德國進行金融監(jiān)管體制的重太改革，將聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管局、聯(lián)邦證券監(jiān)管局、聯(lián)邦保險監(jiān)管局合并，成立聯(lián)邦金融監(jiān)管局，聯(lián)邦金融監(jiān)管局成為統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構。至此，德國完成了從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管的過渡。1998年日本對金融監(jiān)管體制做出重大調整，將大藏省的金融檢查部分離出來，組建金融監(jiān)督廳。2000年7月，大藏省內的金融規(guī)劃部門與金融監(jiān)督廳合并，組建為金融廳(FSA)，實現(xiàn)了金融監(jiān)管權的高度集中。

(四)跨國式金融監(jiān)管體制

跨國式金融監(jiān)管體制是指多國在經濟合作區(qū)域內，對區(qū)域內的金融機構實施統(tǒng)一監(jiān)管的金融監(jiān)管體制。跨國式金融監(jiān)管體制的典型代表為歐盟。2011年1月，歐盟三大金融監(jiān)管機構正式宣告成立，這三大金融監(jiān)管機構將分別負責對歐洲銀行業(yè)、保險業(yè)和金融市場交易活動進行監(jiān)管，與之前剛剛成立的歐洲系統(tǒng)性風險委員會，共同組成新的泛歐金融監(jiān)管體系。作為金融危機爆發(fā)后最重大的一項改革舉措，歐盟歷經一年努力，于2010年9月順利通過新立法，決定從2011年起構建全球首個帶有超國家性質的泛歐金融監(jiān)管體系，從而徹底改寫歐盟成員國各自為政的舊有監(jiān)管格局。

四、國內外金融監(jiān)管的最新發(fā)展

發(fā)端于美國的次貸危機最終變成了沖擊全球的金融危機，給世界經濟帶來了巨大的負面影響，這也促進了全球對金融監(jiān)管的更深入思考與及時轉變。應對金融危機的國際金融監(jiān)管制度改革正在持續(xù)推進。

(一)確立國際銀行業(yè)監(jiān)管新標準

為改善銀行體系應對由各種金融和經濟壓力導致的沖擊的能力，并降低金融體系向實體經濟的溢出效應，防止再次發(fā)生全球性金融危機，巴塞爾委員會白此次金融危機發(fā)生以來著力推動新的傘球銀行業(yè)監(jiān)管框架建設。根據(jù)G20達成的加強國際金融監(jiān)管合作的共識，在二十國首爾峰會上《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》獲得批準，成為銀行業(yè)新一輪的監(jiān)管改革方案。

《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》按照資本監(jiān)管和流動性監(jiān)管并重、資本數(shù)量和質量同步提升、資本充足率與杠桿率并行、長期影響與短期效應統(tǒng)籌監(jiān)管的總體要求，確立了國際銀行業(yè)監(jiān)管新標準。

(二)強化金融宏觀審慎監(jiān)管

金融宏觀審慎監(jiān)管是指宏觀金融管理當局為減少金融動蕩給金融體系帶來的經濟成本，從金融體系整體而非單一機構角度實施的金融監(jiān)管。宏觀審慎監(jiān)管以系統(tǒng)性風險為監(jiān)管對象和以金融穩(wěn)定為監(jiān)管目的，將金融系統(tǒng)看作一個整體，其中包括銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)，全面地權衡風險和收益。

此次金融危機以來，金融穩(wěn)定理事會、國際貨幣基金組織以及國際清算銀行牽頭推動金融宏觀審慎政策框架和工具的開發(fā)，在多個方面取得重要進展。主要體現(xiàn)為：①推進宏觀審慎的機構安排設計，包括宏觀審慎監(jiān)管的治理架構、宏觀審慎工具與微觀審慎監(jiān)管及貨幣政策等的關系、問責機制等;②設計宏觀審慎監(jiān)管的模型與具體指標;③開發(fā)檢測、分析和評估系統(tǒng)性風險的方法和技術;④開發(fā)有效宏觀審慎監(jiān)管工具。

(三)強化對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管

所謂“系統(tǒng)重要牲金融機構”，是指業(yè)務規(guī)模較大、業(yè)務復雜程度較高、一旦發(fā)生風險事件將給地區(qū)或全球金融體系帶來沖擊的金融機構。系統(tǒng)重要性金融機構由于規(guī)模大、交易對手多、組織結構復雜、與其他機構和投資者的關聯(lián)性強、提供不可替代的金融服務等原因，在金融體系中具有系統(tǒng)重要性地位。它們一旦陷入困境，不僅自身面臨巨大的救助成本，也會通過影響交易對手和市場信心加劇市場恐慌，造成整體金融體系的不穩(wěn)定，并最終對實體經濟產生負面影響。為此，必須采取有效措施強化對這些具有系統(tǒng)重要性的金融機構的監(jiān)管。

《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》對系統(tǒng)重要性銀行提出1%~3.5%的附加資本要求，來降低“大而不能倒”帶來的道德風險。2011年11月，金融穩(wěn)定理事會發(fā)布的首批29家“系統(tǒng)重要性金融機構”中，17家來自歐洲，8家來自美國，4家來自亞洲。除中國銀行之外，亞洲另外3家均為日本的金融集團。2013年中國工商銀行入選，2014年11月金融穩(wěn)定理事會公布的最新全球系統(tǒng)重要性銀行名單，中國銀行、中國工商銀行和中國農業(yè)銀行人選，中國入選該名單的銀行首次達到三家。2015年11月金融穩(wěn)定理事會公布的全球系統(tǒng)重要性銀行名單中，30家銀行位列其中，中國農業(yè)銀行、中國銀行、中國建設銀行和中國工商銀行均人選其中，中國四大國有商業(yè)銀行首次全部入選全球系統(tǒng)重要性銀行名單。2016年11月金融穩(wěn)定委員會公布了全球系統(tǒng)重要性銀行排名，重要的變化包括花旗銀行取代匯豐銀行，與摩根大通并列為全球系統(tǒng)重要性最高的銀行，中國工農中建四大行入選。相比于2015年全球系統(tǒng)重要性銀行名單，中國工商銀行從第一級別上升到了第二級別。

(四)擴大金融監(jiān)管范圍

2008年金融危機的起源與蔓延，金融衍生產品和影子銀行都無法逃脫干系。因此進一步擴大監(jiān)管范圍、填補監(jiān)管漏洞和深化風險管理成為各改革方案都涉及的重要議題。2009年4月，G20倫敦峰會提出擴大監(jiān)管措施適用范圍，將所有對整個金融系統(tǒng)都十分重要的金融機構、金融工具和金融市場涵蓋在內，以確保這些機構達到良好的國際行為標準。2010年10月，金融穩(wěn)定理事會發(fā)布了“改革場外衍生品市場”的報告，提出了21項建議，涵蓋場外衍生品標準化、交易所與電子平臺交易、中央交易對手集中清算以及向交易信息庫報告四個方面。

各國制定的監(jiān)管改革方案也無一例外地都提出了要進一步擴大監(jiān)管范圍，將長期游離于監(jiān)管視野之外的對沖基金、私募股權基金等納入監(jiān)管范圍。2009年英國財政部在其金融監(jiān)管體系改革方案中，明確提出要加強對對沖基金等影子銀行的監(jiān)管，并賦予金融服務局對非監(jiān)管領域的關注和信息搜集權，有權決定隨時將危及金融穩(wěn)定的領域納入正式監(jiān)管之中。2010年7月21日美國國會通過《多德一弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案2010》，提出由證券交易委員會和商品期貨交易委員會共同監(jiān)管柜臺衍生品交易。

(五)加強金融監(jiān)管的國際協(xié)調合作

金融國際化、金融全球化的迅速發(fā)展使金融監(jiān)管的國際合作變得必不可少。國際合作加強的顯著標志之一是一系列國際金融監(jiān)管組織的確立與全球監(jiān)管準則的制定。在銀行國際監(jiān)管合作方面，巴塞爾委員會在加強金融監(jiān)管的國際合作方面做出了巨大的努力。具有劃時代意義的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，構建了21世紀金融監(jiān)管的新框架，為國際金融監(jiān)管的進一步發(fā)展指明了方向。除巴塞爾委員會外，其他的國際組織如IMF、國際證券委員會、支付清算系統(tǒng)委員會、離岸銀行金融監(jiān)管組織，以及一系列區(qū)域性監(jiān)管組織，都對國際金融監(jiān)管協(xié)調合作的加強做出了貢獻。

除了建立國際監(jiān)管機構以外，世界各國的金融監(jiān)管機構之間的交流與合作也日益緊密。西方發(fā)達國家通過一年一度的七國首腦以及財長、央行行長會議，研究防止某一國家和地區(qū)出現(xiàn)金融危機的問題和措施。為應付突發(fā)事件，美國財政部、美聯(lián)儲和國際金融機構以及西方各國金融當局保持熱線聯(lián)系，及時磋商對策，協(xié)調聯(lián)系干預活動。此次全球金融危機后，各國政府積極加強國際金融監(jiān)管合作，共同應對美國金融危機的影響，其中二十國集團峰會的舉行尤其具有重要意義。

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（責任編輯：xy）

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